Джерело відео: New York Times

Чи є економія в Prozorro

Закупівлі природного газу стали конкурентними. Який ефект на ціни на ринку це мало та яка насправді економія при держзакупівлях

Опубліковано - 07.03.2017
Автор - Олексій Грибановський, Олександра Чміль, Наталія Шаповал
На початку 2015 року Верховна Рада ухвалила новий Закон "Про ринок природного газу", який демонополізував постачання цього ресурсу для бюджетних організацій та інших державних замовників.

Закон виконує вимоги Європейського енергетичного співтовариства, які передбачають, що газові мережі і постачальники палива не можуть бути однією і тією ж особою.

У сфері постачання газу для населення і ТКЕ монополія все ще залишилася (вони були виведені з під вимог нового закону через окрему постанову Кабміну №758), а ось бюджетні установи і державні підприємства отримали змогу купувати блакитне паливо на відкритих торгах у будь-кого, а не тільки у власника газорозподільної мережі, як раніше, тоді як послуги з його транспортування замовляти окремо.

З того часу на ринок вийшло більше сотні приватних трейдерів, які посунули позиції традиційних постачальників — облгазів та НАК "Нафтогаз України".

Цей аналіз присвячений пошуку відповіді на питання, що відбувається на ринку, коли на ньому з'являється конкуренція: чи впливає це на ціни.

Створення конкуренції

У 2014 році бюджетники купували У "Нафтогазу, включно з облгазами, 100% ресурсу. "У 2015 році — вже 60%", — каже керівник прес-служби "Нафтогазу" Олена Осмоловська. Далі більше. "Частка "Нафтогазу" на ринку для "комерційних" покупців коливається останнім часом від 13% до 34%", — наводить останні дані головний комерційний директор НАК Юрій Вітренко.

Облгази, які теж формально виконали вимоги нового закону, створивши при собі збутові структури у формі ТОВ, не завжди погоджуються відпускати старих клієнтів. Про штучні бар’єри, зокрема, свідчить нерівномірний розподіл поширення відкритих аукціонів на регіональному рівні.

Співвідношення конкурентних і неконкурентних закупівель на регіональному рівні

Найбільш конкурентна — Рівненська область. Найменш вільна — Чернігівська. Хоча обидві обласні газові компанії входять до одного холдингу.

Енергетичний експерт з DiXi Group Роман Ніцович каже, що для збереження status quo в облгазів є кілька інструментів.

"По-перше, власники мереж (облгази) все ще можуть заблокувати поставку, переконуючи контрактувати газ в афільованих постачальників ("газ-збути").

По-друге, бюджетні установи мають обмежений бюджет в рамках затверджених видатків, тому йдуть до постачальників з фіксованою ціновою політикою або до гарантованих постачальників (НАК як оптовий постачальник, "газ-збути" як роздрібні). Крім того, на місцевому рівні не всі місцеві ради купують комунальні послуги на конкурсі", — каже Ніцович.

Зберегти все як було намагаються і замовники, які інерційно все ще хочуть одразу і газ, і послугу з його поставки локальними мережами. Загалом — працювати так і з тим, з ким працювали багато років до цього.

Хоча новий закон зобов'язує їх проводити відкриті торги із закупівлі газу, з цього приводу між замовниками і потенційними постачальниками ведуться постійні юридичні дискусії.

Поширене обгунтування використання переговорної процедури — визнання торгів невдалими. Після двох скасувань, якщо заявки на участь подадуть менше двох необхідних учасників, можна перейти до звичної переговорної процедури.

Наприклад, ДП "Житомирська дирекція УДППЗ "Укрпошта" двічі оголошувала відкриті торги на закупівлю 81,7 тис куб м газу з очікуваною вартістю 8 645 грн, але обидва рази не було достатньо учасників.

Після цього була проведена переговорна процедура з місцевим ТОВ "Житомиргаз збут" за ціною 10 тис грн. При цьому "аукціонна" ціна на той момент була нижча за ринкову, а переговорна — вища.

Яка економія в ProZorro

Створення конкуренції на ринку та поява відкритих аукціонів повинні були б привести до зниження ціни на газ порівняно з неконкурентними закупівлями. Але наскільки? Крім того, відповідь на це питання дасть змогу відповісти і на не менш важливе — яка економія в ProZorro?

Зараз ефективність держзакупівель вимірюють просто: скільки було зекономлено в ході закупівлі, яка відбувається в системі ProZorro. На 23 лютого аналітичний модуль bi.prozorro.org вказує, що загалом економія становить 18 млрд грн або 4,4%.

Номінально — це різниця між фінальною сумою, якої вдалося досягти в ході закупівлі, та початковою або очікуваною вартістю. Очікувана вартість, за законом про публічні закупівлі, повинна визначатися на основі аналізу ринку, проте часто це виконується лише формально.

У цьому й полягає головна претензія скептиків формули визначення економії: оскільки очікувана вартість закупівлі може братися "зі стелі", кінцева сума не обов’язково свідчить саме про економію.

Якщо очікувана ціна завищена, то досягнута економія насправді менша, ніж декларує система, чи її взагалі нема. Щоб дізнатися правду, потрібно зробити два кроки.

По-перше, слід порівнювати очікувану вартість за окрему одиницю товару з фактичною ціною, досягнутою в ході закупівлі.

По-друге, дивитися, як відрізняється ціна за одиницю товару на конкурентних закупівлях: наскільки вона нижча від ціни на неконкурентних закупівлях. За даними bi.prozorro.org, в останніх економія дорівнює майже нулю.

Загальна очікувана вартість 2 120 завершених закупівель газу з вересня до лютого становить 2,814 млрд грн. Кінцева вартість — 2,616 млрд грн. Економія становить 7% від початкової суми. Це і є частиною тієї великої економії, яку декларує ProZorro. Ми пішли далі і порахували середню одиницю товару — вартість 1 тис куб м газу до закупівлі та після.

По коду товару CPV (09123000-7) "Природній газ" в системі Prozorro з вересня по почпток лютого 2017 року опубліковано більше 3000 завершених закупівель, за виключенням "Процедури звітування про укладений договір". Але не всі дані придатні для дослідження. Так, були відсіяні закупівлі, в яких невказана одиниця виміру товару; вказані не куб. м., а "лоти", "літри" чи "послуги"; закупівлі метану автомобільного; закупівля послуг з розподілу газу; мультилотові закупівлі (не можна визначити вартість 1 тис куб. газу). Ще більше сотні закупівель такі, де переможець НАК "Нафтогаз України" (на нього покладена урядом вимога постачати газ, якщо у замовника не має іншого вибору) з фіксованими цінами. Ще декілька десятків закупівель мають помилкові цифри, або цифри, не придатні для дослідження (наприклад, ДП Південний машинобудівний завод ім.О.М. Макарова виставляє очікувану суму лоту - 1 грн). Після цього залишилось 2120 закупівель з 1 вересня до 31 грудня 2016 року.
Всі дані, використані при побудові графіків, ви можете завантажити з гугл-таблиці за цим посиланням
На першому графіку видно, що середня стартова ціна конкурентних закупівель вища, ніж неконкурентних, приблизно на 300 грн на 1 тис куб м. Тому можна казати, що частина економії такою не є.

Можна припустити, що це відбувається через бажання замовника зробити свій майбутній аукціон більш привабливим для ширшого кола учасників. Але врешті відкриті аукціони досягають свого: кінцева середня ціна нижча за неконкурентну приблизно на 350 грн.

Як змінювалась середня ціна в ході закупівлі там, де не було конкуренції і там, де вона була

З другого графіка, де закупівлі розбиті за місяцями, видно, що до опалювального сезону, коли пропозиція газу більша, ніж попит, на профіцитному ринку конкурентні закупівлі дають відносно неконкурентних більшу економію.

У той же час на піку споживання та найбільшої кількості процедур закупівлі (грудень і січень) стартова ціна на аукціонах завищена.

Отримані результати свідчать, що приблизно половина економії, яка потім відображається в системі, насправді "з’їдається" завищеною очікуваною вартістю. Інша половина є реальною економією, яку приносять конкурентні закупівлі та загалом ProZorro як система.

Чи можна порівнювати відкриті аукціони та переговорну процедуру

Точно порівнювати не можна. Власник газового трейдера "ЄРУ трейдінг" Андрій Фаворов каже, що є як мінімум дві ключові складові, які суттєво впливають на кінцеву ціну для споживача: вартість транспортування газу (залежить від об’єму, але не від відстані) та умов оплати.

Останні особливо критичні. "Трейдери працюють з "позиченими" грішми і ніхто не бажає їх заморожувати на довгий час", — пояснює особливість цього ринку бізнесмен. Крім того, ринок дуже волатильний і ціни у другій половині 2016 року зростали кожен місяць.

Наприклад, якщо орієнтуватися на прайси "Нафтогазу", який публікує свої ціни на кожен місяць наперед, то видно, що на початку літа, в червні, газ для промисловості від НАК коштував 6 700 грн і подорожчав до початку лютого до 10 141 грн або більш ніж на 50% (це умови післяоплати).

Транспортна складова

Тарифи на транспортування газу фіксовані, їх затверджує НКРЕКП.

Для Києва тарифи найнижчі — 200 грн, у деяких регіонах — до 700 грн за тис куб м. Однак при закупівлях газу послуги з його транспортування локальними мережами, незалежно від того, відкритий аукціон чи неконкурентна переговорна процедура, в договорах не відображаються.

Майже завжди в договорах зазначається, що на момент поставки газу у споживача повинна бути укладена окрема угода з оператором ГРМ, тобто класичним "облгазом", як, наприклад, на картинці.

Умови оплати

Отримані нами результати вказують на суттєву відмінність між конкурентними і неконкурентними закупівлями. В результаті переговорних процедур, де переможцями є зазвичай збутові структури місцевих облгазів, домінує передоплата — такі умови висувають самі постачальники.

На відкритих аукціонах частішою є умова післяплати. Мається на увазі розрахунок як в кінці календарного місяця, у якому був поставлений газ, так і в наступному місяці після поставки. Детальні умови оплати визначають замовники у проектах договорів в ході підготовки аукціону.

Наскільки важливе питання способу оплати і чи можна цю перевагу виміряти в грошах?

"Нафтогаз" щомісяця на своєму сайті публікує інформацію про ціни на свій газ. У лютому різниця між оплатою "до" та оплатою "після" становить 927 грн за тис куб м — відповідно 9 214 грн та 10 141 грн або близько 10% від вартості контракту.

Фаворов каже, що прайс "Нафтогазу" — приклад і стандарт для всього ринку.

Висновок

Відкриті процедури в порівнянні з переговорною процедурою в середньому приносять 300 грн економії на 1 тис куб м газу. Причому влітку та наприкінці зими вона може досягати 1 тис грн, а на піку попиту, у грудні, — не перевищувати кількох сотень гривень.

Як бонус відкриті аукціони приносять замовникам можливість післяплати, яку самі трейдери оцінюють в середньому 10% вартості контракту.

Публікацію cтворено в рамках проекту "Прозорість та підзвітність у державному управлінні та послугах" USAID, UK AID
Укоротить ссылку