ЦЕНТР ВДОСКОНАЛЕННЯ ЗАКУПІВЕЛЬ
Додаткові угоди як результат цінового демпінгу
ОЛЕКСІЙ ГРИБАНОВСЬКИЙ, ІННА МЕМЕТОВА - 04.07.2017
Зміни істотних умов договору та масштаби таких змін створюють невизначені “сірі зони” публічних закупівель по всьому світу. Українська практика публічних закупівель не є виключенням - додаткові угоди особливо розповсюдені на волатильних ринках нафтопродуктів, природного газу та інших енергоресурсів. Кожна третя конкурентна закупівля на цьому ринку мала додаткову угоду (1593 з 4577 угод були змінені станом на травень 2017). На прикладі ринка пального ми перевірили чи впливає ціновий демпінг під час аукціону на шанси укласти потім додаткову угоду та які фактори ще можуть впливати на ймовірність внесення змін до договору. Результати регресійного аналізу свідчать, що існує нелінійний вплив цінового демпінгу на ймовірність укладання додаткової угоди - чим більшим є розрив, тим вищими є шанси змінити договір у майбутньому. Кількість учасників та приріст тривалості процедури також мають нелінійний додатній вплив на ймовірність модифікувати початковий договір. Тобто додаткові угоди як раз більш поширені серед закупівель із значною економією та/або значною кількістю учасників. Отримані результати свідчать про необхідність розробки регуляторного механізму попередження цінового демпінгу під час аукціону
У березні 2017 року Закарпатський територіальний центр екстреної медичної допомоги провів закупівлі пального на 12 млн грн. За результатами аукціонів з великою економією 23 березня були підписані контракти, однак починаючи вже з 28 березня - замовник та постачальник уклали п’ять додаткових угод, в результаті яких лише за один місяць ціна за 1 літр дизельного пального по деяким лотам зросла на 42% - з 15,78 грн до 22,5 грн з ПДВ.

Насправді ціни лише повернулись на ринковий рівень - той, за яким закуповували в той час пальне більшість замовників. А ціна, яку з початку дав аукціон (15,78 грн з ПДВ), просто була набагато нижче ринку.

Випадки, коли укладають додаткову угоду до “прозоррівського” контракту, не поодинокі. Кожна шоста надпорогова конкурентна процедура закупівлі з часом зазнає змін. Підставою для цього стає ч. 4 ст. 36 ЗУ “Про публічні закупівлі”, який визначає вісім підстав за якими початкова угода може бути змінена без запровадження нової процедури. Найчастіше причиною додаткової угоди є “Зміна ціни за одиницю товару”. Частина обґрунтування такої причини базується на основі довідок про зміни ринкових цін, які зазвичай видають ДП “Держжзовнішінформ” (підпорядковується МЕРТу) чи регіональні Торгово-промислові палати.

Сама по собі додаткова угода - це не погано і не добре. Часто вона може мати цілком об’єктивні підстави - зміни у кон’юнктурі ринку, законодавчі зміни, тощо. У січні поточного року, наприклад, ціна на пальне зросла через зростання акцизів - ні замовник ні постачальник не були застраховані від регуляторних дій держави, які в цінах вилились приблизно в 1,2 грн на літрі пального.

Пошук додаткових угод в Prozorro

Інтерактивний сервіс, який стане у нагоді журналістам та громадським організаціям. Він показує контракти, по яким за останні п'ять днів були укладені додаткові угоди
Але не завжди додаткові угоди - результат ринкових та об’єктивних факторів, про що свідчить низька гучних кримінальних справ, які розслідує НАБУ через збитки, завдані державним замовникам. В таких випадках може бути два ефекти від дії додаткової угоди: або прямі збитки через завищену за допомогою неї ціну, у порівнянні з ринковою, або дуже низька ціна на під час аукціону з поступовим підняттям на ринковий рівень - як засіб нечесної конкуренції. В нашому дослідженні ми концентрувались на аналізі останнього явища.

Неринкові причини додаткових угод на ринку пального

З вересня 2016 року по квітень 2017 року включно в Prozorro за “паливними” кодами державного класифікатора завершено 14 тис закупівель пального - палива, бензину, нафти і дистилятів, дизельного палива, газойлів - на 13 млрд грн. З них конкурентних (більше одного учасника), які і склали вибірку для нашого дослідження - 4577 на 9,76 млрд грн. Станом на травень 2017 року, третина (1593) зазнала змін.

Дескриптивний аналіз виявив, що додаткові угоди більш поширені серед тендерів з вищою кількістю учасників та більшим відхиленням між очікуваною вартістю і переможною ставкою аукціону. Цікаво, що кожні додаткові 5% економії (для тендерів з економією до 40%) гарантують збільшення частки контрактів з додатковими угодами кожен раз на 10%.

Для визначення того, що вплив цінового демпінгу на ймовірність укладання додаткової угоди не є випадковим, або спричиненим іншими факторами, був проведений регресійний аналіз. За його результатами підтвердилась гіпотеза, що ймовірність додаткової угоди статистично пов’язана з відсотковою різницею між ставкою переможця та першого учасника, який програв. Додатковими факторами, що здійснюють вплив на ймовірність додаткової угоди є кількість учасників закупівлі, приріст тривалості процедури та чи купувалось в лоті дизельне пальне.

Існує нелінійний вплив цінового демпінгу на ймовірність укладання додаткової угоди - чим більшим є розрив, тим вищими є шанси змінити договір у майбутньому. Кількість учасників та приріст тривалості процедури також мають нелінійний додатній вплив на ймовірність модифікувати початковий договір. Додаткові угоди більш поширені у закупівлях дизпалива, аніж інших видів пального.

Математична формула отриманої моделі має вигляд

Відповідно до формули, наприклад, в конкурентній закупівлі дизелю з двома учасниками та середньою тривалістю процедури 30 днів розподіл ймовірності укласти додаткову угоду в залежності від відсоткової різниці між переможцем та першим, хто програв, виглядає наступним чином:

Рис 1. Приклад. Зв’язок між ймовірністю укласти додаткову угоду та відсотковою різницею між кінцевою ставкою переможця та наступною найнижчою ставкою того , хто програв в аукціоні

Отже, зі зростанням відсоткової різниці між ставками переможця і наступного за ним гравця аукціону з 10% до 15% у відповідному прикладі, ймовірність додаткової угоди зростає на 10%.

Для визначеної моделі ми використовували 2061 спостереження - 2000 для побудови моделі та 61 для тестування прогнозу (загальна вибірка без багатолотових закупівель та тих, в яких переможець мав останню цінову пропозицію - коли всіх учасників з кращими ціновими пропозиціями було відхилено). Всі фактори мають статистично значимий вплив(більш детально див. Додатки) на ймовірність внесення змін до істотних умов договору. Додатково був досліджений географічний чинник та індикатори інших видів пального, але зв’язок із ймовірністю укладання додаткової угоди не був підтверджений статистично. В 82 випадках з 100 визначені фактори правильно ідентифікують наявність чи відсутність додаткової угоди - точність моделі на тестовій вибірці склала 82% .

Враховуючи те, що відповідно до математичної моделі додаткові угоди більш поширені в закупівлях дизельного пального, розглянемо декілька прикладів, що ілюструють виявлені взаємозалежності.

Дизельне пальне: “зразкові” додаткові угоди

Перекіс частки додаткових угод в бік закупівель з найбільшою економією і конкуренцією є передумовою для того, щоб розглядати такі додаткові угоди не лише як механізм, який теоретично може призвести до втрат замовників (умисно чи ні), а й дивитись на них під іншим кутом зору - як спосіб маніпулювання результатами аукціону та як засіб нечесної конкуренції.

Щоб побачити як це відбувається ми звернулись до закупівель дизельного пального - одному з ринків однорідних товарів, де можливо розрахувати ціну за одиницю товару машинним способом. Наша вибірка за період з вересня 2016 року по червень 2017 року склала близько 2000 закупівель. З них ми відібрали ТОП-20 тендерів за максимальним відсотком “економії” та/або конкуренції (найбільш поширений спосіб оцінки якості закупівлі з боку громадськості і МЕРТу) і які мали додаткові угоди. З цих 20 випадків лише в 12 додаткові угоди були оприлюднені та завантажені на сайті Prozorro.

Як змінюється ціна через додугоди в закупівлях з найбільшою конкуренцією і економією

Цінові діапазони пробудовано на основі закупівель в 2016-2017 роках у Prozorro, які розбито на діапазони по 1 грн та по місяцях.
З графіки можна зробити наступні висновки:
  • 1) У 11 з 12 випадків додаткова угода відображає зміну ринкової ціни. Проведення нового тендеру замість підписання додаткової угоди суттєво не заощадило б кошти замовнику, якби він вирішив провести новий тендер;
  • 2) Лише у 1 випадків з 12 додаткова угода піднімала ціну трохи вище ринкового діапазону (в якому в цей час купувала більшість замовників);
  • 3) Додаткова угода у кожному випадку поглинала "економію", яку було отримано під час підписання контракту;
  • 4) В усіх 12 випадках додаткові угоди спотворили результати торгів за рахунок того, що переможець ставить дуже низьку ціну - або знаючи наперед, що замовник підпише з ним згодом додаткову угоду, або розраховує на те, що замовнику не буде куди подітись перед загрозою зриву контракту через відмову контрагента від постачання товару і необхідністю наново проводити процедуру закупівлі у Prozorro для чого не завжди є можливість.
Така практика не є поодинокою і не стосується виключно розглянутих 12 випадків закупівель дизелю на аукціонах по якому була максимальна кількість учасників/або економія - про це свідчать заяви самих учасників ринку. В тендері Міністерства оборони в квітні 2017 року на закупівлю авіакеросину на 472 млн грн один з учасників - ПП “ОККО Контракт” (входить до концерну “Галнафтогаз”, який керує мережею АЗС ОККО) - так описує проблему: “Почастішали випадки участі недобросовісних учасників у тендерах, які займаються демпінгом, а потім за результатами укладення договору про закупівлю вимагають підвищення ціни...”.

Додаткова угода робить результат закупівлі невизначеним та порушує певний рівноважний стан, отриманий в результаті аукціону. Враховуючи, що кожна шоста надпорогова конкурентна процедура закупівля має зміни істотних умов договору, існуючих законодавчих механізмів для упередження їх появи недостатньо.

Методи вирішення проблеми

  • Механізми зменшення ймовірності укладання додаткових угод варіюються в залежності від джерела ризику, що впливає на закупівлю і призводить до змін існуючого договору. Ризики, що спричинені ринковими факторами, можуть бути враховані та зменшені через використання різноманітних фінансових інструментів (ф'ючерсів, опціонів, свопів), вибір горизонту планування (для світових ринків, що мають сезонну зміну ціни) і через деталізоване та чітке визначення умов договору (із зазначенням пропорцій, згідно з якими можливі ризики будуть розподілятись між замовником і постачальником у випадку їх настання). Більшість з зазначених методів наразі неможливо використовувати в Україні (нерозвинений ринок фінансових інструментів, річне планування та fixed-price контракти), тому це ймовірні шляхи вдосконалення існуючої системи.
  • Деталізоване та чітке визначення умов договору, точне планування потреб (бюджетування) і створення резервів (використання запасів) можуть потенційно зменшити внутрішні ризики замовника. Постачальник також може зменшити власні внутрішні ризики через укладання договору із зазначенням пропорцій розподілу можливих ризиків між ним та замовником, а також укладанням договорів на порівняно короткі проміжки часу.
  • Ризики, спричинені свідомою взаємодією учасників закупівлі поза системою, повинні регулюватись відповідно до законодавства. Наприклад, через визначення поняття "аномально низьких цін". Це одним із методів, який застосовують в європейській закупівельній практиці. Метод передбачає законодавче закріплення необхідності обґрунтування аномально низької ціни та відхилення учасника на підставі відсутності такого обґрунтування. Замовник може використовувати власні практики стримування неринкового зростання ціни - наприклад Укртрансгаз вимагає забезпечення виконання договору про закупівлю (допомагає у випадку коли постачальник фактично шантажує замовника зривом контракту, вимагаючи від того, щоб була укладена додаткова угода). Навіть учасники надають ідеї щодо зменшення проявів неринкової поведінки - “ОККО” пропонує замовникам у договорі унеможливлювати підписання додаткової угоди раніше ніж через 90 днів після підписання початкового договору.
Підготовлено в рамках проекту "Прозорість та підзвітність у державному управлінні та послугах", що фінансується USAID та UKAID

FACEBOOK

TWITTER

Адреса
Київ


Київ, вул. Дмитрівська, 92-94, офіс 207

Email: cep@kse.org.ua

P: +38 (044) 492-8012
E: cep@kse.org.ua